以提案为例探索中国海事增强国际影响力的对策

中国海事


 

我国履行国际海事事务的活动方式

当前国际多边外交形势复杂,规则之争成为各方角力的焦点,积极深度参与IMO事务,拓展我国参与IMO事务的渠道,进一步发挥我国作为发展中大国的引领作用,提升在IMO的主导权和决策权,这就需要海事对外交往,即海事外交。广义上的海事外交就是一般所说的海洋外交,涉及海洋环境、海上运输、海洋权益和人命安全等国际议题。而狭义上的海事外交则专指海洋事务与安全外交相互交叉所形成国际海上安全合作关系,其中就包括以保护人命安全、保证船舶安全、保障航行环境和打击非法水上活动为主要内容的海上安全保障,以及以事前预防管理、事中应急处理和事后综合治理为主要内容的海洋环境保护。

海事外交是指海事部门为实现特定的目标,谋求国家和海事方面利益最大化而采取的相应外交策略和手段。它作为我国一种特殊领域的新兴外交形态,具有外交活动的共同属性,是一种多功能复合型外交。中国海事局也因其工作业务的涉外性,是我国政府行政机构中国际化程度比较高的一个部门,履行着中国海事管理相应的国际职能。这主要表现在国际派驻、国际建设和国际履约三个方面。

(1)国际派驻。目前,中国海事的国际外派主要分为活动派员和外交常驻。其一,外事活动型外交派员,这主要是因为海事部门的涉外性,因而需要赴外参加相关领域的外交外事活动,与国际社会保持约定或应急的沟通和交往。如2016年4月,交通运输部副部长何建中参加IMO事务工作机制会议。其二,外交常驻型的国际派驻。除了外事活动和涉外应急管理,我国海事部门还有常驻的外交外事人员,如中国驻英国大使馆海事处。通过对海事人员的国际外派,保证了中国海事对国际海事活动的日常参与和积极作为,它是中国海事在国际舞台发挥建设性作用的前提和基础。

(2)国际建设。目前,中国海事的国际建设主要分为国际公约、规则制订和国际联合行动。其一,参与国际公约、规则制订。国际海事的特色之一就是会随着科学技术的发展和实际海事管理工作中的经验和教训而修订和修正,甚至是重新订立国际公约和规则。这就需要各国海事部门和国际海事组织相关机构的广泛国际参与。如2016年3月,在英国伦敦举行的国际海事组织航行安全、通信与搜救分委会(NCSR)第3次会议上,由中国代表团围绕E航海战略提交的《综合导航系统性能标准新模块草案建议》提案,获得与会代表的广泛认可。其二,加入国际联合行动。中国海事和各国海事部门就围绕国际海事安全展开了一系列的国际合作,如联合海上搜救演习、联合军事护航、共同打击海上恐怖主义等活动。

(3)国际履约。通过国家海事部门在人员上的国际外派和内容上的国际合作,国际上的规范公约和机制制度得以确立和修订。在此基础上,就需要各国海事部门将此国内化为具体的国内政策和行政法规。所以,中国海事另外一个重要的国际职能就是国际履约,即通过将国际海事的相关内容进行国内接轨和督促执行,确保我国各种涉海活动切实履行各种国际文件。其一,国内转化。这主要表现在中国海事局在签署和接受相应的国际公约、规则之后,将其按照我国的具体国情和实际政策进行对接,通过翻译公示和行政规定,将国际公约和规则落实为可操作化实践。其二,督促执行。为了确保各项国际公约、规则和相应的国内规定确实得到遵照执行,海事部门还需要通过行政管理和行政执法的形式予以监督,确保国内各项海事活动按照国际公约、规则内容得到切实执行。

我国提交提案的现状

提案作为海事外交的一种活动方式,是代表国家在国际多边谈判舞台上表达利益诉求和国家立场主张的基本手段,是参与和影响国际规则制订及修订的基础平台和重要载体。同时,书面的提案效果好,受重视的程度高,利于充分表达主张和观点,在一定程度上显示一个国家综合技术水平和科研实力,也是增强我国在国际航运舞台影响力、主导权和干预能力的一个主要方式。

2.1 我国提交提案的类型

国际海事组织制定和修改的国际公约和规则,是通过在有关专业委员会上由成员国和国际组织的讨论并最后提交大会通过完成的,因此,讨论的过程也是规章的实质制定过程。讨论大致分为两种形式:提交书面提案(报告)和会上口头陈述(辩论)。所有这些提案大致可分为四类:

(1)报告型提案,即提案的提出以研究报告为支撑,通常该类提案的附则中带有研究报告或者研究报告的概要,能对某一问题提出系统的解决方案或者解决该问题的思路以及计划,要求会议进行审议、做出决定或采取措施。如MSC 91/19/5《关于北斗应用于国际海事领域的议题》的提案。

(2)一般型提案,即某一国家或组织为了表达自己对某一问题的立场和利益诉求,向IMO会议提交的书面建议,该类提案通常是提交者就已开展的工作,或某一问题的某一方面或某些方面提出意见和建议。如DE 49/6《关于保护涂层的执行标准》的提案。

(3)信息型提案,即某一国家或组织经IMO会议要求或者自愿向IMO会议提交的资料和信息,该类提案通过提供信息资料有助于IMO会议对某一问题或者实际情况的理解和认识,但提交者本身不对这一问题提出具体的意见或者建议。如MEPC 66/INF.14《赞同压载水中有害水体生物类型的信息》,提案编号多带有“INF.”的字样。

(4)评论型提案,即在其他国家或者组织提出提案之后,为了表达自己的立场和利益诉求对其他提案提出的评论,该类提案可能是对其他提案的补充,也可能是表达对其他提案立场的赞成或者不满从而提出的修改意见。如MEPC 67/3/1《拆船公约通信工作组报告的评论》,提案标题多带有“Comments on”的字样。

2.2 我国提交提案的来源

撰写提案时准备工作繁多,需要研读大量信息、搜集数据或事实等。个人、单个部门或单位很容易思考不够全面,材料搜集不够齐全,思路不开阔,甚至思考出的提议不符合国家的总体利益。如果没有数据或事实支撑,提案就没有权威性,在IMO谈判时很难被各方认同接受。我国提交提案通过广泛征集,层层上报,逐级筛选,专家评审等流程,以书面报告形式呈现,再最终形成草案报中国海事局,中国海事局再以提案的形式在IMO国际会议上讨论。

(1)主管机关履约过程中的问题发现。中国海事局提交MSC 96/9/2《有效利用事故经验教训,改进海员培训教育》的提案在第96届海上安全委员会会议上获得通过,是我国首次针对国际海事组织工作机制提出的重大改进建议,将我国多年来积累的水上交通安全监管工作经验和以海事调查推动海上安全管理链建设的理念推向国际,将有助于提升改进全球海上安全管理水平和海员培训教育。

(2)航运组织的需求和反馈。由我国代表团围绕E航海战略提交的提案COMSAR 16/INF.8《综合导航系统性能标准新模块草案建议》,在国际海事组织航行安全、通信与搜救分委会第三次会议上,获得与会代表广泛认可,代表一致同意由我国牵头协调该标准新模块的制定、完善工作。

(3)航海院校和科研机构的研究成果。2014年2月,上海海事大学向IMO人为因素、培训和值班分委会第1次会议提交了HTW 1/21《关于<航海英语>示范课程修订》的提案获得了一致通过。2015年10月,IMO正式出版该示范课程。

(4)船级社和造船行业的技术发现。MSC 96/23/4《关于新增下穿通道C02输送管路布置要求》的提案获得审议通过,该提案的通过将使布置在集装箱船舶下穿通道内的CO2输送管路首次被纳入船舶构造安全规范要求,从根本上减少因CO2气体从输送管路泄漏造成船员伤亡的潜在威胁,海上人命安全将得到更加有效的保障。

(5)科技发展、社会进步提出的新要求。MSC 91/19/5《关于北斗应用于国际海事领域的议题》的提案,是中国第一次向国际海事组织提交关于北斗的参会文件,目的是推动北斗在IMO的立项,为后续北斗加入IMO标准框架技术层面工作的开展打下基础。

我国提交提案存在的问题

我国近年来向IMO提交提案数量逐年增多,而且在质量方面也有很大提升,在国际上影响力逐渐增强,但与发达航运国家之间还有差距,也存在一些问题,具体表现在三个方面:

(1)数量方面。从表1可以看出,近几年我国提出的议案数量有所增加,在IMO成员国中位居前五,但与美国、英国、挪威或者日本相比尚有不小差距。

从表2的数据显示,从2006年至2016年,我国作为国际海事组织A类理事国提交提案占10个A类理事国总和的8%,而日本、英国、美国和挪威四国提交提案占比是70%,严重不符合我国作为航运大国的地位。

(2)类型方面。以2016年中国提交提案为例,报告型提案偏少,信息型提案和评论型较多。没有对某一问题提出系统的解决方案或者解决该问题的思路,只是对某一问题的某一(些)方面提出意见和建议或表达对提案的立场。在四种类型的提案中报告型提案的影响力最大,而评论型提案的影响力最小。

(3)议题方面。当前发达国家重点关注IMO成员国审核机制、目标型新船建造标准、反海盗和武装抢劫、北极水域船舶航行操作规则等议题,而我国提出的议案、议题主要集中在国际海运温室气体减排和能效、渔船、压载水有害水生物、船舶远程识别和跟踪等方面。

建议

国际海事事务已经渗透到国际航运、造船、海洋环境与资源保护、进出口贸易、经济发展运行模式等各个方面,我们应当面对新的发展趋势,有针对性地加快提案建设,全面提高海事的能力和素质,以适应海事事业的国际化要求。中国作为IMO的A类理事国,向IMO提交提案也是展现国家实力提升、影响力增强,为国际航运积极作出贡献的一面镜子。近年来,中国海事局积极开展国际交流合作,依托承担国际海事组织货物和集装箱运输分委会主席等关键岗位,紧紧抓住北斗国际化、温室气体减排等关键议题,积极参与牵头工作组、制定示范课程、提交制度性提案等关键事务,不断提升履约能力,不断增强国际话语权,在国际舞台之上塑造了中国海事的国际形象。提案在国际海事事务中担当提议者、研究者、发声者和履行者的重要角色。

(1)创建参与国际海事事务的人力资源管理机制和高水平的人才队伍。提案提出需要强大的人才团队支持,培养出既具有深厚的海事知识,又掌握必要的船舶技术、航海技术和国际法则,具有较高水准英语能力的国际海事视野下的战略性人才,能在国际海事领域维护我国海事方面合法权益。明确参与IMO事务人才队伍素质要求,建立参与IMO工作后备人才库和参与国际海事事务提供智力支持的专门研究机构。高质量的提案能在公约或规则制定或修改过程中起引领作用,有效协调政府部门、行业协会和专业技术机构三者在IMO工作中的关系是提出高质量提案的关键,应各司其职,明确专攻方向,有所侧重。在IMO工作中,政府部门只需起引导、辅助作用,相关行业协会应起主导作用,即一些行业协会作为IMO立法的利益相关者,为了维护本行业的利益,针对IMO出现的一些新问题,相关行业协会针对这些问题发起一些研究项目,相关政府部门根据具体情况对这些研究项目给予一定的资金支持。作为IMO工作中的技术支持角色,船级社、研究机构和高校相关专业技术机构等应具体承办行业协会、相关政府部门的研究项目。政府部门根据相关技术机构的研究报告,与相关行业协会协商后向IMO相关委员会提出提案。

(2)加强我国参与IMO事务的前瞻性研究。向IMO提交的提案虽然内容、素材很多,需要认真研读IMO文件和工作方法,特别是两年期优先事务和高级别行动计划(即两年期高级别行动计划)。以两年期高级别行动计划区分,提案可以分为计划输出提案和非计划输出提案。如果提案内容在高级别行动计划的范围内,那么为计划输出提案,很容易被IMO采纳;如果提案内容不在该高级别行动计划范围内,那么为非计划输出提案,虽然也有可能被IMO秘书处采纳,但需要考虑的因素较多,编写要求也更高。加大对IMO公约和规则的制定和修订工作发展趋势的研究力度,重点关注海运温室气体减排、IMO成员国审核机制、目标型新船建造标准、北极水域航行船舶操作规则等IMO重大热点议题。适度超前筹划,进行任务分解细化和明确具体研究方向,深入开展专题研究,适时提出议案。

(3)积极引导和培育我国相关组织参与IMO事务。有效整合国内相关机构部门资源(如船级社、亚洲海事技术合作中心、航海院校等),共同发力,利用优势资源,在国际舞台上发出中国声音,为建立我国在IMO中的高级官员队伍和提升话语权,提供便利和有效手段。营造自己的话语圈,与其他IMO会员国和业界组织联合提交提案,互相呼应,阐述共同的利益诉求和主张。如加强与日、韩、东盟等周边国家的交流和合作,形成定期会晤协商机制,或在某一领域,如东京备忘录框架下,就某一议题达成共识。以一个符合世界人口、经济、航运绝对大国身份的姿态和实力,去重塑和维护一个更加公平和现代的国际航运规则体系。

我国作为造船大国、海员大国、航运大国,相关海事公约或规则的制定或修改对我国海运业造成极大的影响。如何在国际公约或规则制定和修改中维护自身利益,如何充分发挥我国A类理事国的作用,如何增强在IMO的话语权和影响力,首先要做的是向IMO各级会议提交优秀提案,这也是最直接、最有效的一步。优秀提案是本国工作经验和管理理念的输出,是IMO国际公约与规则在本国的切实履行和国际推广。

 

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