交通运输的市场规制,既包含行业主管部门所主导的直接规制,也包含国家其他部门所主导的间接规制。无论是直接规制和间接规制,都存在一种新型的规制手段:行政约谈。行政约谈是具有中国特色的市场规制,具有用行政手段调和市场各参与主体的利益关系的功能。在西方的市场规制框架下,市场各主体之间的利益关系矛盾,都会尽量导入到司法渠道。这固然是市场规制的基本逻辑,但这样的市场规制体系需要长期的磨合确定各利益主体的关系,并通过法律法规和明确的规则体系予以显性化。而且,这样的市场规制需要发达的司法体系作为支撑,背后是繁杂的诉讼程序和天量的诉讼费。作为转型经济体的中国,法律法规很难与经济社会的现实需求相匹配,新经济新模式又在不断推动行业利益格局发生变化。在法律法规难以做到与时俱进时,一些临时性的、柔性的市场规制手段就成为必要。

1、行政约谈的内涵

贾燕飞在其文章“我国行政约谈制度及其规范化构建”中,给出了行政约谈的概念界定:行政约谈是行政机关在行政管理活动中针对相对人可能存在或已经发生的违法行为,采取调查了解、申明立场、讲解法律、宣传教育、给予指导、提出警示等方式,对其事前预防或予以纠正的新型行政行为。行政约谈作为一种积极行政,有别于行政处罚等传统的行政行为,本质上是沟通谈话而非训斥处罚,具有预防性、针对性和人性化的特点,既体现了行政机关以人为本的和谐执法理念,又促使行政管理由“事后惩罚”转向“事前预防”,避免违法行为进一步升级扩大。

行政约谈作为一种独立的行政行为,不同于行政指导中的“利益诱导”,行政合同中的“民事权利义务”,行政约谈更多体现的是一种“警示劝告”、“行政权利义务”,因具有区别于二者的特征可将其独立归为一种行政行为。与具有强制性的行政处罚、行政强制等不同,行政约谈不具有强制性,主要采取建议、劝告、告诫等方式,谋求相对人的主动协助与配合,自觉服从行政意志,从而达到行政管理的目的。

行政约谈可归类于柔性的行政管理手段,是一种非强制性的行政行为。可以说,这种操作上的柔性既符合民主行政的基本要求,又是转变政府职能的必要举措,故而在确保行政管理目标实现的前提下应尽量采用行政约谈的方式,减少行政处罚、行政强制等强制性行政行为的适用。

中国特色社会主义新时代,行政约谈具有一定的优势。

首先,降低行政成本,提高行政效率。在行政约谈中,行政主体通过允许、鼓励行政相对人以及利害相关人参与行政活动过程,不仅极大地提升了行政执法的可接受性,也极大地提高了行政执法的效率,降低了行政执法成本。

其次,推动行政民主,促进双方平衡。在非强制行政行为中,相对人享有“不服则不从”的权利,可以意思自治、自由选择,乃至于直接影响改变正在形成或已经形成的某些行政主张、决定。也就是说,由于行政约谈不带命令性或强制性,行政机关不得将自己主观意志强加于相对人,逼迫其接受约谈内容,而只能采取对话、沟通、劝诫、说服等方式,在充分尊重相对人意思自治的基础上,谋求并取得相对人同意从而达到一定的行政目的。

最后,实现行政法治,转变执法理念。政府依法行政是行政法治原则的基本要求,但在社会关系日益复杂、多元化的今天,许多行政管理领域出现了大量的法律漏洞乃至立法空白,致使诸多行政执法活动欠缺法律依据而呈现出违法状态,不过行政约谈的出现极大地缓解了实践需求与违法行政两者之间的张力,促成行政目标与行政法治的实现。

行政约谈引入协商、平等、参与等元素,从刚性、单方、对抗的管制理念转向为柔性、双方、配合的服务理念,既彰显了民主、协商、沟通、合作的法治价值,又反映了独立、平等、尊重、信任的人文精神。[1]

2、交通运输行业主管部门所主导的约谈案例

8月24日,浙江省温州市女孩乘坐滴滴顺风车途中被害,从警方公布的情况看,滴滴公司在此次恶性事件中,负有不可推卸的重大责任。8月26日下午,交通运输部联合公安部以及北京市、天津市交通运输、公安部门,针对上述事件,对滴滴公司开展联合约谈,责令其立即对顺风车业务进行全面整改,加快推进合规化进程,严守安全底线,切实落实承运人安全稳定管理主体责任,保障乘客出行安全和合法权益,及时向社会公布有关整改情况。

交通运输部要求滴滴公司切实落实企业安全管理主体责任,切实改变承诺多、整改少的工作方式,加强整改,规范经营,切实保障乘客安全和社会稳定。一要严守安全底线;二要对顺风车业务进行全面整改;三要落实承运人安全稳定管理主体责任;四要严格依法依规运营。

滴滴公司承诺:一是自8月27日起,在全国范围内下线顺风车业务,重新评估业务模式;二是9月1日前完成合规化运营工作方案,报送有关部门并接受社会监督;三是落实安全生产责任制,开展安全隐患自查工作,完善隐患监察机制,通过线上、线下手段,查找整改存在的问题;四是整改升级客服体系,加大客服团队的人力和资源投入;五是开拓平台用户紧急情况报警通道,完善配合公安机关证据调取机制。

市场出现问题,政府需要积极作为,相关的法律法规有可能来不及给出确切的答案。已经形成了巨大的社会舆论压力,不可能等待所有的条件都具备才开始对企业进行规制。该出手时就出手,约谈也是市场规制。依法治国是方向,但也要接纳约谈这样的市场规制手段。新兴的互联网商业模式,会产生诸多新兴的问题,法律法规不可能事无巨细对新兴领域有所涉猎,这就需要行政约谈发挥作用。等到新兴模式具有市场规模的时候,相应的法律法规才可能逐步补齐。

3、国家发改委所推动的约谈案例

按照党中央、国务院关于持续为实体经济减负、激发市场活力和社会创造力的宏观调控要求,根据有关方面的反映和举报,国家发展改革委会同交通运输部,从2017年4月中旬起,依法对上海港和天津港开展了反垄断调查。

此次调查持续了近两个月的时间,从有关省份抽调100余名执法人员,调查走访了港口及其下属企业、上下游相关经营者等100余家市场主体,深入细致地了解了有关情况,查明了港口涉嫌违反《反垄断法》的主要行为。在此基础上,国家发展改革委会同交通运输部、中国港口协会于2017年9月22日联合召开会议,要求全国沿海39个港口都要对照此次反垄断调查发现的问题,进行自查自纠和切实整改。其中,19个规模以上港口的整改方案报国家发展改革委审核。从目前有关港口上报的自查自纠情况看,多数港口认识深刻,进行了全面自查,并制定了切实可行的整改措施。

调查中所凸显的问题包括以下三个方面:第一,要求船公司使用本港下属企业提供的拖轮、理货、船代等服务。第二,对不可竞争的本地外贸集装箱业务,收取远高于竞争性国际中转集装箱的装卸作业费。第三,向交易对象附加强制服务、不竞争条款、忠诚条款等不合理交易条件。

国家发改委在对港口企业开展反垄断调查的过程中,多次引用《反垄断法》的条款,但是并没有将相关企业的违法行为导入到《反垄断法》的司法程序,而是通过行政约谈的方式,指出港口收费领域的诸多问题,推动相关企业进行整改。如果导入《反垄断法》的司法程序,很可能让企业难以承受相应的处罚。而与此同时,也会对相应的物流体系产生巨大影响,进而影响到制造业乃至经济社会的正常运行。通过柔性的行政约谈的手段,既让企业认识到存在的问题,并通过整改纠正其不恰当的行为,而且还能够将其对经济社会产生的负面影响降到最低,也契合国家物流领域降本增效的大政方针。

行政约谈具有优势,是新时期市场规制的补充手段。让其发挥良性的作用,需要推动其走向规范化。这需要在三方面进行推动。第一,明确行政约谈所遵循的基本原则。行政约谈过程应坚持合法合理、自愿平等、刚柔相济相结合的基本原则。第二,健全行政约谈的法定程序。由于行政法不可能对行政约谈的实体性内容加以详尽规定,否则就会妨碍行政约谈功能的正常发挥,因而通过推进行政约谈程序法定化就成为防止行政机关滥用权力与恣意妄为、保障相对人合法权利、推进行政约谈制度化、规范化和法治化的重要突破口。包括确立约谈审议与告知制度、确立信息公开制度、确立约谈回访评估制度和确立约谈资料立卷存档制度。第三,完善行政约谈的监督与救济制度。这包括健全行政约谈的监督机制、完善行政约谈的救济制度。

[1]贾燕飞,我国行政约谈制度及其规范化构建,哈尔滨市委党校学报,2015年9月

本文由“港口网www.chinaports.com”特约交通运输部水运科学研究院谢燮独家提供

 

 

 

 

 

 

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